Député-e-s et chercheur-e-s face à l’évaluation des politiques publiques

En France, le mouvement vers une meilleure évaluation des politiques publiques et de leur impact effectif, avant, pendant et après leur mise en œuvre, n’a rien d’une avancée linéaire et irréversible. Il est marqué, sur la longue période, par les hésitations, les tentatives, les retours en arrière. Il manifeste une grande diversité de pratiques évaluatives, en fonction notamment des acteurs et des experts qui s’y livrent, des niveaux institutionnels où ils évoluent : c’est un champ traversé par d’actives controverses. Dans tous les cas, la conciliation entre la délibération politique et l’évaluation savante, entre leurs temporalités respectives ne va pas de soi. Mais que les institutions publiques soient conduites à faire effort pour une meilleure évaluation de l’impact de leurs politiques et à se soumettre ainsi à une exigence renforcée de responsabilité sera bénéfique à terme au sens de l’action publique et à sa réception par les citoyens.

Il est donc heureux qu’un groupe de députés de l’Assemblée nationale aient décidé de prendre le sujet à bras-le-corps en vue de doter cette assemblée d’une capacité d’évaluation qui lui fait aujourd’hui défaut, d’aller ainsi vers un exercice plus responsable et mieux informé du pouvoir législatif et d’instaurer aussi un rapport plus équilibré avec l’exécutif qui dispose, au sein des administrations, de ses propres moyens d’étude. Ce « groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation » , emmené par les députés Jean-Noël Barrot et Jean-François Eliaou, avec l’appui du président François de Rugy, est à l’origine du Printemps de l’évaluation qui, le 28 juin dernier, a permis un échange entre députés, chercheurs, experts , fonctionnaires, etc. à la fois sur les voies d’une évaluation renforcée des politiques publiques et sur une série de cas concrets.  Les échanges furent de qualité, avec un bon équilibre entre la rigueur et la pédagogie, grâce à des  députés impliqués dans la réflexion et attentifs aux apports de la recherche de pointe et des chercheurs motivés par le dialogue avec les acteurs politiques.

Esther Duflo, référence mondiale en matière d’évaluation expérimentale, notamment dans le domaine des politiques de lutte contre la pauvreté, introduisit les débats en rappelant les fondamentaux de l’évaluation. Elle souligna que la lutte contre la défiance de l’opinion envers les acteurs politiques et les experts suppose une amélioration, ressentie par les citoyens, de la qualité du débat public et que la meilleure évaluation des politiques y contribue. Elle appela les acteurs politiques à mieux se saisir des progrès méthodologiques produits par une génération de chercheurs qui se sont emparés du thème de l’évaluation. Elle prit quelques exemples marquants, comme celui de Parcours Sup, algorithme dont la conception et la mise en œuvre auraient bénéficié d’une meilleure connaissance de plateformes analogues déjà à l’œuvre dans d’autres pays, afin que les candidats à l’université soient  en mesure de révéler leurs préférences réelles plutôt que de se livrer à des comportements stratégiquement biaisés par la peur d’être laissés de côté. Elle souligna le fait que le travail évaluatif oblige les économistes qui s’y livrent à sortir de l’abstraction et à veiller aux détails, qui peuvent décider de l’impact réel d’une politique comme de la qualité de son évaluation : c’est la parabole de l’économiste-plombier.  Le recours à l’évaluation incite à une interaction resserrée entre la théorie et la pratique, il oblige à un effort de discipline intellectuelle  dans le traitement de problèmes concrets. Bien sûr, le choix des mesures politiques soumises à évaluation scientifique, ex ante et ex post, doit être exercé avec pertinence et sélectivité, notamment, comme l’a souligné le député Gilles Carrez, en ciblant des mesures stratégiques confrontées à des situations d’incertitude.

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Les cas concrets soumis à l’attention des participants, notamment en matière de politiques éducatives et sociales,  ont témoigné d’efforts tangibles pour définir des protocoles d’évaluation capables de produire des résultats éclairants : qu’il s’agisse, par exemple, de l’évaluation en cours, par la Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l’éducation nationale,  des effets du dédoublement des classes de CP dans les réseaux d’éducation prioritaire sur les performances des élèves ; ou de celle, plus avancée, de la garantie jeunes, qui s’adresse à des jeunes en échec scolaire et en situation précaire, sur le taux d’emploi durable des bénéficiaires, par la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère du travail. L’apprentissage de l’évaluation rigoureuse est à l’œuvre et s’appuie sur la mobilisation d’experts qualifiés dans l’administration. Des outils, comme les modèles de micro-simulation utilisés pour tester l’impact de mesures fiscales et sociales sur une population dotée de caractéristiques précises (comme la distribution des revenus) sont mis au point et à disposition par différents organismes ; leur mise en œuvre bénéficiera grandement de l’accès accru à l’open data public.  La députée Amélie de Montchalin souhaite que la préparation de la loi de Finances pour 2019 soit l’occasion d’une démarche préfiguratrice, mobilisant bien davantage les capacités d’évaluation ex ante.

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Pour autant, ces progrès en cours ne doivent pas dissimuler la réalité d’une situation où la France, comparativement à d’autres pays de l’OCDE, reste médiocrement armée pour systématiser l’évaluation de l’impact de ses politiques, comme l’a montré une étude de France Stratégie présentée par Rozenn Desplatz : les progrès à conduire concernent la coordination des évaluations (que faut-il évaluer, quand, comment ?), l’inscription du principe de l’évaluation dans les projets de loi et le provisionnement des ressources correspondantes, la mise sur pied d’un répertoire des évaluations ex post disponibles. Bruno Palier, directeur du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques, maniait d’ailleurs le paradoxe en notant qu’en France « tout le monde fait de l’évaluation des politiques publiques mais personne n’en tient compte ». La culture de l’évaluation n’est pas encore naturellement ancrée dans l’exercice de la décision politique, fréquemment plus attentive à la procédure qu’à l’impact attendu, tandis que, de leur côté, les chercheurs ne font pas toujours l’effort nécessaire pour fournir une présentation claire et franche des conclusions de leurs recherches, de telle sorte qu’elles puissent éclairer la réflexion politique.

L’évaluation n’a pas vocation  à se substituer à l’action. Ce qui est en jeu, comme l’a souligné Antoine Bozio, directeur de l’Institut des Politiques Publiques, c’est la contribution de l’évaluation à l’effectivité du droit et de la loi. Si l’inflation législative est souvent moquée, c’est aussi parce que cette effectivité n’est pas à hauteur de l’ardeur parlementaire mise à amender et adopter les projets de loi : le recours à l’évaluation serait un crible utile pour décider des amendements pertinents.

Reste l’enjeu institutionnel latent de cette journée d’initiative parlementaire : faut-il une instance ad hoc d’évaluation des politiques publiques ? Une agence directement rattachée au parlement ? ou dotée d’une indépendance et d’une organisation lui permettant de solliciter efficacement et équitablement la diversité des équipes d’experts susceptibles de concourir à l’évaluation d’une politique ou d’une mesure ? Du moins la qualité des échanges au cours de la journée laisse-t-elle espérer la possibilité d’avancées positives et réelles, sans qu’elles finissent par s’enliser dans les méandres des politiques partisanes plus que publiques.

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