Faisant le constat bien documenté d’un état de fatigue et défiance démocratiques, le Conseil d’Analyse Economique (assemblée d’experts auprès du Premier Ministre)[1] s’interroge sur les réformes institutionnelles susceptible d’enrayer cette dégradation qui est plus marquée en France que chez nos voisins européens, atteint un seuil critique et va à l’encontre d’une performance satisfaisante des politiques publiques, notamment en minant le consentement à l’impôt et en fragilisant les arbitrages collectifs. C’est l’objet de la note « Face à l’essoufflement démocratique, réformer les institutions » par Pierre C. Boyer et Vincent Pons, membres du CAE[2]. La légitimité de cette incursion des experts économiques sur le terrain des réformes institutionnelles est justifiée par cette préoccupation de bonne performance des politiques publiques. Les auteurs précisent prudemment que leurs propositions restent inscrites dans le cadre constitutionnel inchangé de la 5e République. Ce ne sont cependant pas de simples réformes techniques, car elles touchent à l’équilibre des pouvoirs au sein des institutions politiques et visent aussi à répondre aux attentes de la société civile, qui expérimente aujourd’hui d’autres modes de participation politique que la seule participation électorale.
Aussi bien le constat que les propositions ne sont pas spécialement originaux. Les propositions de réformes recoupent des idées promues par d’autres acteurs politiques et civils. Elles ont l’intérêt d’être énoncées avec précision, y compris en ouvrant diverses options pour leur mise en œuvre opérationnelle. Chacune de ces propositions est a priori recevable et mérite une évaluation serrée : inscription automatique sur les listes électorales ; calendrier électoral en trois cycles (élections présidentielle et législatives ; municipales, départementales et régionales ; européennes), chacun d’eux donnant lieu à fusion des consultations électorales concernées ; renforcement de l’attractivité des fonctions électives ; recours pour les élections législatives à la représentation proportionnelle partielle, combinée avec le maintien d’un ancrage territorial des élus ; formalisation des accords de coalition et procédure de censure constructive ; promotion des conventions et consultations citoyennes et définition de procédures de ratification de leurs recommandations.
Je m’en tiens à deux remarques plus générales :
1. Les auteurs considèrent que la défiance atteint prioritairement les institutions centrales (gouvernement et parlement). Ainsi la confiance dans le bon usage de l’argent public reste beaucoup plus forte pour les communes que pour l’Etat central et décroit régulièrement lorsqu’on passe de la commune au département puis à la région et enfin à l’Etat. Il est vrai que l’argument de proximité joue en faveur des communes : il est plus facile d’aller voir ce qui se passe dans le conseil municipal de sa commune que dans les assemblées de niveau supérieur, bien que, parfois, la vie municipale puisse être aussi violemment polarisée qu’à l’Assemblée nationale… Il reste que l’échelon communal n’échappe pas au climat général de défiance : à reprendre le graphique de l’évolution de la participation électorale utilisé par les auteurs, il est tangible que l’érosion de cette participation affecte pleinement l’élection municipale, le rattrapage de 2026 après l’effondrement de 2020 suscité par le contexte pandémique n’étant d’ailleurs que partiel. J’ai décrit dans un billet récent certains facteurs de la défiance propres à l’échelon communal, qu’il s’agisse des règles de l’élection, des us et coutumes de la vie municipale, des limites du pouvoir communal et de l’opacité, pour le citoyen, de la relation avec la communauté d’agglomération, dont l’élection reste de fait indirecte, alors que ces communautés joue un rôle de plus en plus important à l’échelle des bassins de vie et d’emploi. La note du CAE ne dit mot d’ailleurs de l’enjeu de la représentation démocratique au sein des communautés d’agglomération, devenu pourtant essentiel pour la vie des territoires. La note souligne que le recul de la participation électorale atteint particulièrement les élections départementales et régionales, ce qui est sans surprise car ces niveaux intermédiaires de représentation sont sans doute les plus opaques pour les citoyens, se prêtant à des marchandages pas toujours explicites entre partis et notables. S’il faut fusionner le calendrier des élections locales (municipales, départementales et régionales), il ne faut pas oublier le besoin d’améliorer la représentation démocratique des communautés d’agglomération. Mais quatre élections en un seul jour, ça fait beaucoup en effet et une élection risque d’en cacher une autre… Tout ceci pour dire qu’il est difficile de rationaliser efficacement le calendrier électoral sans toucher à l’architecture du « millefeuilles » et à la répartition des rôles entre les étages territoriaux, aujourd’hui marquée par la confusion et la dispersion des compétences, mal lisible par les citoyens, en dépit des efforts de communication, concurrente plus que complémentaire, des conseils respectifs.
2. L’élection présidentielle est la plus centrale, si l’on considère la présidence de la République comme le sommet de l’Etat et c’est celle qui, clairement, résiste le mieux en termes de participation électorale : c’est sans doute le psychodrame politique de la société française que cette polarisation jupitérienne sur l’élection présidentielle alors même que l’Etat central est vilipendé. Comme si un homme ou une femme providentiels pouvaient enfin remettre cet Etat au service de la société, quitte à aller de déception en déception. Les auteurs de la note soulignent de fait le culte du chef ou de l’homme fort qui transparait dans les enquêtes d’opinion, un chef qui remettrait de l’ordre face à l’anomie politique dans laquelle est tombée la République. S’il est vrai que la 5e République et ses adaptations successives donnent un pouvoir prééminent à la présidence de la république, qui différencie la France du parlementarisme de nombre de ses partenaires européens, les années récentes ont aussi montré les limites de ce pouvoir, face à des problèmes de société inédits et dans des circonstances de désagrégation de la représentation démocratique. Le président de la République aujourd’hui en place doit s’en remettre, sur un mode précaire, à des gouvernements de circonstance, dont la capacité à mener des politiques publiques à vision longue est réduite. C’est évidemment dangereux dans le contexte guerrier et climatique qui est celui du monde d’aujourd’hui. Comment, dès lors, répondre à la crise de défiance démocratique sans toucher à l’articulation des pouvoirs et des rôles entre la présidence de la République et les autres pouvoirs ? Les auteurs de la note se défendent de toucher à la Constitution de la 5e République mais s’approchent de cette limite et font des propositions qui ne seraient pas neutres pour les pratiques acquises de la 5e République : « Enfin, l’articulation avec l’élection présidentielle soulève des questions spécifiques. Par exemple, demander aux partis de négocier un accord de gouvernement s’accommode mal de la possibilité pour le président de la République de dissoudre l’Assemblée. De même, le fait que le président soit libre d’interpréter les résultats des élections législatives est en tension avec la norme en vigueur dans de nombreux pays utilisant la proportionnelle selon laquelle le parti arrivé en tête a l’initiative pour former un gouvernement. En outre, les incitations des chefs de partis à nouer des accords peuvent être affaiblies s’ils jugent que participer à un gouvernement de coalition réduit leurs chances de remporter l’élection présidentielle suivante ».
Ce serait un joli paradoxe si les Français, pour dépasser la crise de défiance politique dont ils souffrent collectivement, devaient fonctionner entre eux sur un mode davantage européen. Les économistes aiment bien jouer aux ingénieurs à la recherche de la bonne technique d’optimisation, mais c’est loin de n’être là qu’une affaire de technique démocratique et électorale.
[1] « Le Conseil d’analyse économique (CAE) réalise, en toute indépendance, des analyses économiques pour le gouvernement et les rend publiques. Il est composé d’économistes universitaires et de chercheurs reconnus. Placé auprès du Premier ministre, le Conseil d’analyse économique a pour mission « d’éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du gouvernement en matière économique ». Il examine les questions qui lui sont soumises par le Premier ministre et par le ministre chargé de l’économie et peut procéder de sa propre initiative à l’analyse prospective de questions économiques qu’il estime pertinentes pour la conduite de la politique économique du pays ». https://cae-eco.fr/p-conseil-d-analyse-economique
[2] Pierre C. Boyer, Vincent Pons, « Face à l’essoufflement démocratique, réformer les institutions », Les notes du conseil d’analyse économique, n° 92, juin 2026.
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